رأی وحدت رویه شماره ۸۲۷مرجع صالح برای رسیدگی به دعوای ابطال (اعتراض به) مصوبات موردی شوراهای اسلامی شهر

هرچند «شورای اسلامی شهر» نهادی مستقل و دارای وظایف و اختیاراتی فراتر از امور مربوط به «شهرداری» است، اما با توجه به اینکه مطابق ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورا‌های اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی و نیز برخی مقررات دیگر، اتخاذ تصمیم در موارد مهمی از امور مربوط به «شهرداری» بر عهده این شورا است (همانند مواردی که به موجب ماده ۴۵ قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ بر عهده انجمن شهر سابق بود)، بنابراین مصوبات موردی (غیرعام‌الشمول) شورای اسلامی شهر در امور مربوط به «شهرداری» مشمول قسمت الف بند یک ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲/۳/۲۵ مجمع تشخیص مصلحت نظام است و به دعوای ابطال آن، در دیوان عدالت اداری رسیدگی می‌شود.

بنا به مراتب، آراء شعب اول و بیست‌وهشتم دیوان عالی کشور، تا حدی که با این نظر انطباق دارد، به اکثریت آراء صحیح و قانونی تشخیص داده می‌شود.

به استحضار می‌رساند، رئیس محترم دیوان عدالت اداری و مستشار محترم شعبه اول دیوان عالی کشور، طی درخواست‌های جداگانه‌ای با اعلام اینکه از سوی شعب مختلف دیوان عالی کشور، در خصوص مرجع صالح برای رسیدگی به دعوای ابطال (اعتراض به) مصوبات موردی شوراهای اسلامی شهر، آراء مختلف صادر شده، درخواست طرح موضوع را در هیئت عمومی دیوان عالی کشور نموده‌اند که گزارش امر به شرح آتی تقدیم می‌شود:

الف) ۱- به حکایت دادنامه شماره ۱۴۰۰۰۶۳۹۰۰۰۰۰۷۹۲۸۹ – ۱۴۰۰/۲/۶ شعبه اول دیوان عالی کشور، در خصوص دادخواست تقدیمی به طرفیت شهرداری تهران (منطقه دو)، سازمان پارک‌ها و فضای سبز شهر تهران، کمیسیون تبصره ذیل ماده ۷ آیین‌نامه قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها و شورای اسلامی شهر به خواسته ابطال مصوبه شماره ۷۸۲۲/۱۴۰۰/۱۶۰ – ۱۳۹۳/۳/۲۸ شورای اسلامی شهر که به موجب آن پلاک ثبتی متعلق به خواهان‌ها، باغ دانسته شده است، شعبه هفتم دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۳۲۰۲۳۲۷ – ۱۳۹۹/۹/۹، چنین اتخاذ تصمیم کرده است:

«… با عنایت به مفاد دادخواست تقدیمی… نسبت به نظریه مورخ ۱۳۹۱/۱۱/۱۱ کمیسیون تبصره ذیل ماده ۷ آیین‌نامه قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها که پلاک ثبتی شماره…، باغ تشخیص گردیده و متعاقباً به موجب مصوبه شماره ۷۸۲۲/۱۴۰۰/۱۶۰ – ۱۳۹۳/۳/۲۸ شورای اسلامی شهر تهران، باغ اعلام گردیده، اعتراض نموده‌اند. بنابراین اولاً، در خصوص شکایت به طرفیت شهرداری تهران (منطقه دو)، سازمان پارک‌ها و فضای سبز شهر تهران و کمیسیون یادشده، نظر به اینکه مصوبه اعلام و تشخیص باغ، توسط شورای اسلامی شهر تهران تصویب شده و تشخیص کمیسیون ماده ۷ آیین‌نامه قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها در طول تشخیص و صلاحیت شورای اسلامی شهر برابر تبصره ۳ ماده ۷ آیین‌نامه مذکور قرار دارد و مصوبه و تصمیم نهایی توسط شورای اسلامی شهر اتخاذ می‌گردد، لذا شکایت متوجه مشتکی‌عنهم نبوده به استناد بند پ ماده ۵۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری قرار ردّ شکایت صادر و اعلام می‌گردد.

ثانیاً، رسیدگی به شکایت به طرفیت شورای اسلامی شهر نسبت به مصوبه موردی شماره ۷۸۲۲/۱۴۰۰/۱۶۰ – ۱۳۹۳/۳/۲۸ نیز در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری به استناد رای وحدت رویه شماره ۹۹۰۹۷۲ – ۱۳۹۹/۸/۲۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، از آن جهت که شورای اسلامی شهر جزء هیچ یک از مصادیق واحدهای مصرّح در ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نبوده، نمی‌باشد، با توجه به صلاحیت عام محاکم عمومی در رسیدگی به کلیه دعاوی برابر ماده ۱۰ قانون آیین دادرسی [در امور] مدنی و به استناد ماده ۴۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، قرار عدم صلاحیت به اعتبار صلاحیت محاکم عمومی حقوقی شهرستان تهران، صادر و اعلام می‌گردد. …»

متعاقباً شعبه ۲۶ دادگاه عمومی حقوقی تهران نیز به موجب دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۲۲۸۶۰۱۶۴۰ – ۱۳۹۹/۱۲/۵، به شرح ذیل از خود نفی صلاحیت کرده است:

«… به موجب بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوطه یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، در حدود صلاحیت و وظایف هیئت عمومی دیوان عدالت اداری است و به اعتبار بند ۱ ماده ۱۲ قانون مذکور، نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها که مصوبه شورای شهر نیز جزء این نظامات و مقررات محسوب می‌گردد، در صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد. هرچند مقررات و نظامات اداری موضوع صلاحیت هیئت عمومی، در رویه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری می‌بایست دارای وصف کلی و عام‌الشمول باشد تا مشمول بند ۱ ماده ۱۲ قانون مذکور گردد، ولی به اعتبار صلاحیتی که به دیوان عدالت اداری به موجب بند ۱ ماده ۱۲ قانون مذکور اعطا گردیده، مصوبات موردی شورای شهر که جزء مقررات و نظامات شهرداری‌هاست نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد و همچنان که در دادنامه شماره ۱۳۱۸ – ۱۳۹۵/۱۲/۱۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری آمده، مصوبات موردی شورای شهر به اعتبار صلاحیتی که دیوان عدالت اداری به رسیدگی به مصوبات کلی و عمومی پیدا می‌کند نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری است و این مصوبات موردی در شعب دیوان قابلیت رسیدگی دارند. بنابراین هر چند شورای شهر جزء واحدهای مصرّح در ماده ۱۰ قانون تشکیلات و دادرسی دیوان عدالت اداری نمی‌باشد، ولی صلاحیت دیوان عدالت اداری در خصوص رسیدگی به مصوبات شورای شهر ناشی از بند ۱ ماده ۱۲ قانون مذکور است که با این وصف، با عقیده به صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری به استناد مواد ۲۶ و ۲۷ قانون آیین دادرسی مدنی، پرونده جهت حل اختلاف در صلاحیت به دیوان عالی کشور ارسال می‌گردد.»

با ارسال پرونده به دیوان عالی کشور و ارجاع آن به شعبه اول، این شعبه به موجب دادنامه صدرالذکر، چنین رای داده است:

«… نظر به اینکه استدلال شعبه ۲۶ دادگاه عمومی حقوقی شهرستان تهران صحیح و منطبق با موازین قانونی می‌باشد، توجهاً به ماده ۲۸ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی، ضمن تایید استدلال مذکور با اعلام صلاحیت شعبه هفتم دیوان عدالت اداری حل اختلاف می‌گردد.»

۲- به حکایت دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۱۰۱۰۰۸۹۳ – ۱۳۹۹/۷/۳۰ شعبه بیست‌وهشتم دیوان عالی کشور، در خصوص دادخواست تقدیمی به طرفیت شورای اسلامی شهر تهران به خواسته ابطال مصوبه شماره ۷۰۰۲۹ – ۱۳۹۷/۹/۲۰ شورای اسلامی شهر تهران که به موجب آن به صرف اینکه در سند مالکیت در کنار یک باب خانه عبارت «و باغ مشجر» قید شده، باقیمانده پلاک ثبتی را به عنوان باغ معرفی نموده، شعبه سیزدهم دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۳۳۰۰۰۹۳ – ۱۳۹۸/۱/۶، به شرح ذیل از خود نفی صلاحیت کرده است:

«… نظر به اینکه شورای اسلامی شهر از مصادیق مراجع احصاء شده در بند (الف) ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری خارج بوده و صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری محدود به مراجع ذکر شده می‌باشد و از سوی دیگر صرفاً رسیدگی به اعتراض نسبت به مصوبات عام‌الشمول مطابق ماده ۱۲ قانون یادشده در صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد و با عنایت به صلاحیت عام دادگاه‌های عمومی برای اصل یکصد و پنجاه و نهم قانون اساسی و ماده ۱۰ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی و توجهاً به تبصره ۱ ماده ۹۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران با تاکید بر صلاحیت محاکم در رسیدگی به اعتراض اشخاص نسبت به مصوبات شوراهای اسلامی، لذا مستند به ماده ۴۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، قرار عدم صلاحیت به شایستگی و صلاحیت دادگاه عمومی شهر تهران صادر و اعلام می‌نماید. …»

متعاقباً شعبه ۱۰۹ دادگاه عمومی حقوقی تهران نیز به موجب دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۰۱۰۸۰۰۶۸۲ – ۱۳۹۹/۶/۳، به شرح ذیل از خود نفی صلاحیت کرده است:

«… نظر به اینکه موضوع خواسته، ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر تهران می‌باشد که از موارد تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و سازمان‌های وابسته که جزء مؤسسات عمومی و شهرداری‌ها تلقی می‌گردد که مطابق ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد، لذا دادگاه قرار عدم صلاحیت به اعتبار و شایستگی دیوان عدالت اداری صادر و اعلام می‌نماید و جهت رفع اختلاف پرونده به دیوان عالی کشور ارسال می‌گردد.»

با ارسال پرونده به دیوان عالی کشور و ارجاع آن به شعبه بیست‌وهشتم، این شعبه به موجب دادنامه صدرالذکر، چنین رای داده است:

«… نظر به اینکه استدلال شعبه ۱۰۹ دادگاه عمومی حقوقی شهرستان تهران در صدور قرار عدم صلاحیت، صحیح و منطبق با موازین قانونی می‌باشد توجهاً به ماده ۲۸ و تبصره ذیل ماده ۲۷ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی، ضمن تایید استدلال قرار مذکور، با اعلام صلاحیت شعبه سیزدهم دیوان عدالت اداری حل اختلاف می‌گردد.»

ب) به حکایت دادنامه‌ شماره ۱۴۰۰۰۶۳۹۰۰۰۰۱۸۹۶۳۰ – ۱۴۰۰/۳/۱۹ شعبه چهاردهم دیوان عالی کشور، در خصوص دادخواست تقدیمی به طرفیت شورای اسلامی شهر تهران، شهرداری تهران (منطقه ۲۱) و کمیسیون موضوع ماده ۷ آیین‌نامه قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها، به خواسته ابطال مصوبه جلسه ۱۸۸ – ۱۳۹۸/۱۰/۱۷ شورای اسلامی شهر تهران، شعبه هفتم دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۳۲۰۲۳۲۸ – ۱۳۹۹/۹/۹، به شرح ذیل از خود نفی صلاحیت کرده است:

«… در مورد شکایت شاکی مبنی بر ابطال مصوبه موضوع جلسه شماره ۱۸۸ – ۱۳۹۸/۱۰/۱۷ شورای اسلامی شهر تهران، نظر به اینکه به موجب رای وحدت رویه شماره ۹۹۰۹۷۲ – ۱۳۹۹/۸/۲۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبات موردی شوراهای اسلامی از آن جهت که این شوراها جزء هیچ یک از واحدهای مصرّح در ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری محسوب نمی‌گردند، قابل رسیدگی در شعب دیوان نبوده، لذا با توجه به صلاحیت عام محاکم عمومی در رسیدگی به کلیه دعاوی برابر ماده ۱۰ قانون آیین دادرسی [در امور] مدنی و به استناد ماده ۴۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، قرار عدم صلاحیت به اعتبار صلاحیت محاکم عمومی حقوقی شهرستان تهران صادر و اعلام می‌گردد. …»

متعاقباً شعبه ۲۶ دادگاه عمومی حقوقی تهران نیز به موجب دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۲۲۸۶۰۱۶۲۰ – ۱۳۹۹/۱۱/۲۹، به شرح ذیل از خود نفی صلاحیت کرده است:

«… به موجب بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوطه یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، در حدود صلاحیت و وظایف هیئت عمومی دیوان عدالت اداری است و به اعتبار بند ۱ ماده ۱۲ قانون مذکور، نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها که مصوبه شورای شهر نیز جزء این نظامات و مقررات محسوب می‌گردد، در صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد. هر چند مقررات و نظامات اداری موضوع صلاحیت هیئت عمومی، در رویه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری می‌بایست دارای وصف کلی و عام‌الشمول باشد تا مشمول بند ۱ ماده ۱۲ قانون مذکور گردد، ولی به اعتبار صلاحیتی که به دیوان عدالت اداری به موجب بند ۱ ماده ۱۲ قانون مذکور اعطا گردیده، مصوبات موردی شورای شهر که جزء مقررات و نظامات شهرداری‌هاست نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد و همچنان که در دادنامه شماره ۱۳۱۸ – ۱۳۹۵/۱۲/۱۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری آمده، مصوبات موردی شورای شهر به اعتبار صلاحیتی که دیوان عدالت اداری به رسیدگی به مصوبات کلی و عمومی پیدا می‌کند نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری است و این مصوبات موردی در شعب دیوان قابلیت رسیدگی دارند. بنابراین هر چند شورای شهر جزء واحدهای مصرّح در ماده ۱۰ قانون تشکیلات و دادرسی دیوان عدالت اداری نمی‌باشد، ولی صلاحیت دیوان عدالت اداری در خصوص رسیدگی به مصوبات شورای شهر ناشی از بند ۱ ماده ۱۲ قانون مذکور است که با این وصف، با عقیده به صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری به استناد مواد ۲۶ و ۲۷ قانون آیین دادرسی مدنی، پرونده جهت اختلاف در صلاحیت به دیوان عالی کشور ارسال می‌گردد.»

با ارسال پرونده به دیوان عالی کشور و ارجاع آن به شعبه چهاردهم، این شعبه به موجب دادنامه صدرالذکر، چنین رای داده است:

«… استدلال شعبه هفتم دیوان عدالت اداری با توجه به رای وحدت رویه شماره ۹۹۰۹۷۲ – ۱۳۹۹/۸/۲۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری صحیح و منطبق با موازین قانونی تشخیص و با تایید صلاحیت رسیدگی شعبه ۲۶ دادگاه عمومی حقوقی مجتمع قضایی شهید بهشتی تهران و نقض قرار صادره از دادگاه اخیرالذکر مستنداً به ماده ۲۸ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۱۳۷۹ و ماده ۱۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۰ حل اختلاف به عمل می‌آید.»

چنانکه ملاحظه می‌شود، شعب اول و بیست‌وهشتم دیوان عالی کشور از یک سو و شعبه چهاردهم دیوان عالی کشور از سوی دیگر، در خصوص مرجع صالح برای رسیدگی به دعوای ابطال (اعتراض به) مصوبات موردی شوراهای اسلامی شهر، آراء مختلف صادر کرده‌اند؛ به طوری که شعب اول و بیست‌وهشتم با تایید استدلال دادگاه‌های عمومی حقوقی، شعب دیوان عدالت اداری را صالح به رسیدگی دانسته‌اند، اما شعبه چهاردهم با تایید استدلال شعبه دیوان عدالت اداری، دادگاه عمومی حقوقی را صالح به رسیدگی دانسته است.

بنا به مراتب، در موضوع مشابه، اختلاف استنباط محقق شده است، لذا در اجرای ماده ۴۷۱ قانون آیین دادرسی کیفری به منظور ایجاد وحدت رویه قضایی، طرح موضوع در جلسه هیئت عمومی دیوان عالی کشور درخواست می‌گردد.

معاون قضایی دیوان عالی کشور در امور هیئت عمومی – غلامرضا انصاری